我國城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引

我國城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引

□　謝　波，周　婕

[摘　要]老齡化已成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的重要人口結(jié)構(gòu)特征，各地區(qū)的養(yǎng)老模式因發(fā)展背景不同而不同，新加坡的養(yǎng)老設(shè)施模式屬于政府主導(dǎo)型，美國的養(yǎng)老設(shè)施模式屬于市場主導(dǎo)型，我國香港地區(qū)的養(yǎng)老模式屬于政府引導(dǎo)型，且三地的養(yǎng)老模式在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三個(gè)層面的內(nèi)容也有所不同。由此，研究總結(jié)出為老年人提供多層次、多目標(biāo)的養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)體系是應(yīng)對老齡化問題的成功經(jīng)驗(yàn)，基于我國應(yīng)對人口老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，提出“差異化、多元化、漸進(jìn)式”的“居家—社區(qū)—機(jī)構(gòu)”養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展政策，并制定相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施用地類型、空間布局和控制方式的規(guī)劃指引。

[關(guān)鍵詞]老齡化；養(yǎng)老設(shè)施；發(fā)展模式；政策與規(guī)劃指引

[文章編號]1006-0022(2013)10-0005-07　[中圖分類號]TU981　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

The Policy And Planning Of Senior People Facilities Development/Xie Bo, Zhou Jie

[Abstract] The aging of population is becoming an important character of developed countries and regions. In Singapore, the government is responsible for the senior infrastructure construction. In the United States, market force is dominant. In Hong Kong, the government guides senior infrastructure development. Retirement homes, communities, and agencies are also different in the three cases. The paper manifests that multiple and diversi? ed senior facilities and services is a successful experience, and raises diversi? ed, multiple, and progressive “home-community-agency” senior facilities development policy, and makes correspondent plans in land use, spatial layout, and control measures.

[Key words] Aging of population, Senior facilities, Development model, Policy and planning guidance

2010年，我國60歲及以上人口比例為13.26％，

比2000年上升了2.93個(gè)百分點(diǎn)，其中65歲及以上

人口占8.87％，比2000年上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)，反

映出我國已全面步入快速老齡化社會(huì)。據(jù)我國社會(huì)科

學(xué)院《中國財(cái)政政策報(bào)告2010/2011》預(yù)測：2011年

后的30年里，我國人口老齡化將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，

60歲及以上人口比例將年均增長16.55％；到2030年，

我國65歲及以上人口比例將超過日本，成為全球人

口老齡化程度最高的國家；到2050年，我國60歲及

以上人口比例將超過30％，進(jìn)入深度老齡化階段。而

目前中國養(yǎng)老模式還較為單一，養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展較為

滯后，養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

[基金項(xiàng)目]

[作者簡介]世界范圍內(nèi)，老齡化已成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的重要人口結(jié)構(gòu)特征。美國早在20世紀(jì)60年代就進(jìn)入了老年型國家行列，為應(yīng)對老齡化問題，于1965年制定了第一部《老年法》，并開始建設(shè)老年人住宅；新加坡、韓國等亞洲國家在老齡化進(jìn)程中制定了較為完善的養(yǎng)老政策和配套設(shè)施體系，其中新加坡在1978年還興建了“多代同堂”住宅，在1998年推出了適合老年人居住的“小型公寓”，并針對老年人的需要進(jìn)行了大量人性化設(shè)計(jì)。世界各國和地區(qū)為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，采取了“政府主導(dǎo)、政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合、市場主導(dǎo)”三類養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式，有效地解決了養(yǎng)老空間問題。為了借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(51308423，163672)，中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(2013M531739)謝　波，博士，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院講師，武漢大學(xué)人文地理學(xué)博士后。周　婕，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

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卷5

1.1.1政府主導(dǎo)型的新加坡養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式

2010年，新加坡人口老齡化程度達(dá)到了16％，是人口老齡化較嚴(yán)重的國家之一。新加坡面臨著老齡化指數(shù)及撫養(yǎng)比高、老齡化速度快與程度深、高齡化趨勢明顯、家庭規(guī)�？s小和家庭照料資源日益減少等方面的問題。為應(yīng)對這些問題，新加坡政府完善了社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，在政策上予以支持、空間上予以保證，有效地緩解了人口老齡化帶來的一系列空間問題(表1)。

(1)多元化需求引導(dǎo)下的居家養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

新加坡積極應(yīng)對老年人口結(jié)構(gòu)與需求變化，為家庭養(yǎng)老提供了多樣化的老

表1 新加坡養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式

居家養(yǎng)老

“多代同堂”住宅小型公寓

社區(qū)養(yǎng)老

興建“多代同堂”

住宅

“樂齡公寓計(jì)劃” 政策

鼓勵(lì)子女和父母同住 獨(dú)居或只和配偶居住的老年人 增加

使老年人在熟悉的家庭和社區(qū) 環(huán)境中享受更好的晚年生活 為老年人提供康復(fù)和喘息服務(wù) 為低收入老年人服務(wù)；為高級 別護(hù)理的老年人提供護(hù)理服務(wù) 為身患絕癥的老年人及其家人 提供臨終關(guān)懷服務(wù)

人而異的發(fā)展理念，是典型的由政府引導(dǎo)、集中資源為老年人提供照料服務(wù)的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

1.1.2市場主導(dǎo)型的美國養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式

鄰舍聯(lián)系中心、老年 “成功老齡化”政人活動(dòng)中心、老年人 策和“原地養(yǎng)老”日間護(hù)理中心 戰(zhàn)略社區(qū)醫(yī)院養(yǎng)老院

政府為老年人提供

醫(yī)療津貼

包括政府資助、非 資助、商業(yè)運(yùn)行模式 包括日間臨終關(guān)懷 服務(wù)、家庭臨終關(guān) 懷服務(wù)及臨終關(guān)懷 機(jī)構(gòu)服務(wù) 建設(shè)在社區(qū)的養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)

美國早在20世紀(jì)40年代就步入了老齡化國家之列。2004年，美國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2％，預(yù)計(jì)到2030年，美國老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到24％。人口老齡化給美國帶來的一系列挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻。

(1)集中式居家養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。美國老年人以居家養(yǎng)老為主，進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的老年人比例只占20％。美國的居家養(yǎng)老模式不同于新加坡地

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)

老年庇護(hù)所

為沒有親屬或不能和家人一起 居住的老年人提供服務(wù)

區(qū)，美國的居家養(yǎng)老是典型的以市場開

發(fā)為主導(dǎo)的集中式老年人聚居模式。退

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休社區(qū)(Retirement Communities)是美國老年人退休后的主要住房選擇之一，由開發(fā)商投資建設(shè)，采取開放式布局模式，為老年人提供全生命周期的養(yǎng)老服務(wù)與設(shè)施。其退休社區(qū)主要提供休閑生活、醫(yī)療服務(wù)，包括較年輕、能夠自我照料的老年人退休新鎮(zhèn)，以及提供居家援助式養(yǎng)老服務(wù)的老人公寓。此外，為滿足低收入老年人的住房需求，美國住房和城市發(fā)展部(HUD)還負(fù)責(zé)開發(fā)了租金低廉的公共老人公寓。公共老人公寓介于老年人住宅與養(yǎng)老院之間，包括有自住型公寓、協(xié)助型公寓和持續(xù)護(hù)理型公寓，為低收入與殘疾老年人提供了租住房屋。

(2)多元化服務(wù)支撐的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

美國政府不僅為集中聚居退休社區(qū)的老年人提供完善的居家養(yǎng)老服務(wù)，還為居住在一般社區(qū)的老年人提供豐富的生活服務(wù)。從為健康老年人服務(wù)、自理與半自理老年人服務(wù)到專門護(hù)理服務(wù)，都相應(yīng)配套了完善的養(yǎng)老設(shè)施，包括提供綜合長期服務(wù)的托老所、榮譽(yù)公民社區(qū)中心，提供飲食服務(wù)的食品供應(yīng)所、榮譽(yù)公民營養(yǎng)所和上門送飯服務(wù)所，為貧困老年人服務(wù)的收容所、暫住所和公營住所。多元化的社區(qū)服務(wù)為美國老年人提供了生活保障和養(yǎng)老服務(wù)支持，對于緩解集中聚居社區(qū)養(yǎng)老資源不足的問題起到了重要補(bǔ)充作用。

(3)市場主導(dǎo)型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

美國是一個(gè)市場化程度很高的國家，政府以購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)，私人企業(yè)是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施直接的承擔(dān)者和提供者。美國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施從服務(wù)方式上分為長住型養(yǎng)老院和日托型養(yǎng)老服務(wù)中心，一般收容智力障礙和肢體障礙的老年人。此外，還有一類是護(hù)理院，是護(hù)理照顧型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收容沒有嚴(yán)重疾病、需要24小時(shí)監(jiān)護(hù)和護(hù)理但又不需要技術(shù)護(hù)理人員照顧的老年人。可見，美國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老采取的是市場主導(dǎo)的，為有特殊需求、需

表2 美國養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式

居家養(yǎng)老

退休社區(qū)退休新鎮(zhèn)老人公寓

社區(qū)養(yǎng)老

托老所、榮譽(yù)公民社

區(qū)中心

食品供應(yīng)所、榮譽(yù)公民營養(yǎng)所、送飯服務(wù)所

收容所、暫住所、公營住所

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

長住型養(yǎng)老院日托型養(yǎng)老服務(wù)中心護(hù)理院

市場化運(yùn)營，私人企業(yè)和機(jī)構(gòu)是主要承擔(dān)者，政府是購買者

提供多樣化社區(qū)服務(wù)

提供飲食服務(wù)

高度市場化，以及為特殊老年人提供住房保障

提供醫(yī)療服務(wù)為目

適合較年輕的、能夠照顧自己 的老年人

提供居家援助式養(yǎng)老 提供綜合長期服務(wù)

為貧困老年人服務(wù)

一般收容智力障礙和肢體障礙 的老年人

收容沒有嚴(yán)重疾病、需要24 小時(shí)監(jiān)護(hù)和一般護(hù)理的老年人

要長期照料的老年人提供服務(wù)的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式(表2)。

1.2我國香港地區(qū)政府引導(dǎo)型的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式

香港地區(qū)自1996年起全面步入了老齡化社會(huì)，呈現(xiàn)出高齡化、家庭核心化加速發(fā)展的趨勢。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的老齡化問題，香港地區(qū)政府早在1997年就提出了“老有所養(yǎng)、老有所屬、老有所為”的目標(biāo)，制定了全面的安老服務(wù)政策，滿足老年人各方面的養(yǎng)老服務(wù)需求(表3)。

(1)以解決低收入老年人住房需求為核心的居家養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

香港地區(qū)政府以解決低收入人群的住房問題為核心，結(jié)合公共房屋建設(shè)，為低收入老年人提供多樣化的居住空間。香港地區(qū)房屋委員會(huì)針對低收入老年人口的結(jié)構(gòu)特征，以滿足獨(dú)居、只和配偶居住與高齡老年人的需求為導(dǎo)向，通過地價(jià)控制等宏觀調(diào)控措施推出了四項(xiàng)老年人優(yōu)先配屋計(jì)劃(即“共享頤年”“家有長者”“新市樂天倫”“高齡單身人士”計(jì)劃)，為不同類型、需求的低收入老年人提供了多樣化、人性

化的住房。同時(shí)，面向中高收入老年人

的需求，政府以提供多樣化居家服務(wù)為導(dǎo)向，通過獨(dú)立的非營利組織—香港地區(qū)房屋協(xié)會(huì)，推出了“長者安居樂住屋計(jì)劃”，為收入達(dá)到一定水平的老年人提供較高品質(zhì)的老年住宅和優(yōu)質(zhì)的私人服務(wù)。這種通過向高收入老年人提供高品質(zhì)老年住宅獲取土地收益，轉(zhuǎn)而為低收入老年人提供公屋及住房補(bǔ)貼的做法，實(shí)現(xiàn)了不同收入老年人之間空間資源的合理調(diào)配。可見，香港地區(qū)的居家養(yǎng)老是典型的政府主導(dǎo)型差異化養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式，為低收入老年人提供多樣化的住房，為中高收入老年人提供多元化的服務(wù)。

(2)多樣化服務(wù)支撐的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式。

香港地區(qū)的老年人絕大部分居住在社區(qū)中，社區(qū)養(yǎng)老是解決老年人居住養(yǎng)老問題的主要途徑。香港地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老不提供老年人長期照料服務(wù)，也不配置集中養(yǎng)老設(shè)施，而是以社區(qū)支援服務(wù)作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，配置相應(yīng)養(yǎng)老設(shè)施：長者地區(qū)中心，為街區(qū)層面的老年人提供社區(qū)支援服務(wù)；長者鄰舍中心，為鄰舍層面的老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)支援服務(wù)；長者活動(dòng)中心，為社區(qū)內(nèi)老年人提供健康而有意義的社交活

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通過以上對新加坡、美國、香港地

的“居家—社區(qū)—機(jī)構(gòu)”養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)體系。

2我國城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的政策指引

為應(yīng)對人口老齡化問題，我國實(shí)現(xiàn)了從“適應(yīng)人口老齡化”“重視人口老齡化趨勢”到“積極應(yīng)對人口老齡化”的飛躍，確立了以建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度為重點(diǎn)，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，基本明確了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的目標(biāo)，為統(tǒng)籌解決人口老齡化問題指明了方向。然而，當(dāng)前城市面臨的日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老資源不足、分布不均、管理缺位等問題制約了以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國內(nèi)外養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)為我國制定相關(guān)政策措施提供了借鑒方向。

(1)以“老年公寓”為載體的居家養(yǎng)老設(shè)施差異化發(fā)展。

我國的資源條件、人口狀況、文化習(xí)俗決定了居家養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式不可能借鑒美國集中建設(shè)大型老年人退休社

區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，而是必須借鑒香港地區(qū)與新

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加坡的做法，采取循序漸進(jìn)的方式，結(jié)合社區(qū)改造、保障性住房建設(shè)，為老年人提供適應(yīng)性住宅。老年公寓依托社區(qū)建設(shè)，具有“小巧靈活”的特點(diǎn)，有利于不同年齡人群的融合，為老年人創(chuàng)造積極的社區(qū)環(huán)境。因此，根據(jù)我國國情，推動(dòng)老年公寓的發(fā)展，在政策上予以支持、空間上予以保障，針對不同收入水平的老年人采取多樣化的住房政策，是我國加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)、解決養(yǎng)老資源不足問題的重要保障。一方面，面向中低收入的老年人，結(jié)合我國保障性住房建設(shè)，在保障性住房指標(biāo)中拿出一定比例建設(shè)小型老年公寓，將老年公寓建在成熟社區(qū)內(nèi)，并根據(jù)老年人的實(shí)際需要進(jìn)行人性化設(shè)計(jì)，以便于老年人能夠獨(dú)立生活。另一方面，面向中高收入的老年人，采取市場化運(yùn)作模式，在新開發(fā)住區(qū)中鼓勵(lì)一定比例的老年公寓的商品房開發(fā)，政府在用地指標(biāo)、開發(fā)強(qiáng)度等方面予以支持。

(2)以支援服務(wù)為核心的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施多元化發(fā)展。

新加坡、美國、香港地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式具有共性特征，即由政府主導(dǎo)，結(jié)合社區(qū)建設(shè)完善養(yǎng)老服務(wù)功能，不提供老年人長期照料服務(wù)，而提供社區(qū)支援服務(wù)并配置相應(yīng)養(yǎng)老設(shè)施，使老年人在熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境中養(yǎng)老，更方便地得到社區(qū)和鄰里的關(guān)懷與支持服務(wù)，減輕社會(huì)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，真正實(shí)現(xiàn)“原地養(yǎng)老”。

當(dāng)前，我國城市大量的社區(qū)級老年公寓承擔(dān)著長期照料服務(wù)的職能，存在定位模糊、規(guī)模小、功能單一和服務(wù)水平差的問題，而社區(qū)管理機(jī)構(gòu)未能充分意識(shí)到人口老齡化帶來的新的管理與服務(wù)需求，依舊是履行單一的人口、計(jì)生和治安等管理職能，迫切需要轉(zhuǎn)變管理職能與方式、擴(kuò)展服務(wù)功能，以適應(yīng)老齡化社會(huì)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化帶來的一系列挑戰(zhàn)。為此，我國社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)以完善社區(qū)支援服務(wù)功能為載體，擴(kuò)展社區(qū)管理與服務(wù)職能，增加老年人鄰里中心、老年之家、老年人日間護(hù)理中心(托老

所)等設(shè)施。老年人鄰里中心為老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)生活服務(wù)，包括信息傳遞、中介服務(wù)和家庭照顧服務(wù)等，為老年人提供一個(gè)社區(qū)鄰舍層面的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)；老年之家為老年人提供健康而有意義的社交活動(dòng)，提供包括健身、書法和唱歌等活躍老年人生活的項(xiàng)目，可與老年人鄰里中心聯(lián)合布置；老年人日間護(hù)理中心為年老體弱且在白天缺乏家人照顧的老年人提供照顧、護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練和社交活動(dòng)，通過市場化運(yùn)作鼓勵(lì)社會(huì)資源參與社區(qū)托老所建設(shè)，或統(tǒng)一改造社區(qū)老年公寓為托老所，政府采取“買位計(jì)劃”，為城市低收入老年人提供托老服務(wù)。

(3)政府主導(dǎo)向市場化轉(zhuǎn)變的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施漸進(jìn)式發(fā)展。

我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的運(yùn)作類似于美國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式，對街道、社區(qū)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施采取市場化運(yùn)作模式，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，不但政府職能部門(民政局)缺乏有效的監(jiān)管，而且規(guī)劃建設(shè)部門也缺乏相應(yīng)的管理職權(quán)，無法集中資源建設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，而將長期照料職能分散在社區(qū)，形成了定位模糊的老年公寓，阻礙了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的良性發(fā)展。我國應(yīng)吸取香港地區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建議采取循序漸進(jìn)的方式，首先由政府主導(dǎo)建設(shè)并完善市(區(qū))級機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，包括社會(huì)福利院、養(yǎng)老院；其次，由規(guī)劃建設(shè)部門制定街道、社區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)范，民政部門制定相應(yīng)管理?xiàng)l例，逐步開放機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施市場。具體措施包括：①完善養(yǎng)老設(shè)施類型，明確各級別養(yǎng)老設(shè)施的功能定位，為不同收入水平、身體狀況的老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。②采取市場化運(yùn)作模式建設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施。規(guī)劃建設(shè)部門核定養(yǎng)老院、福利院等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)許可證，并嚴(yán)格控制養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)模、床位數(shù)和建設(shè)質(zhì)量；民政部門嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施管理?xiàng)l例監(jiān)督管理其運(yùn)作，建立健全機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的整體服務(wù)水平。③政府應(yīng)對低收入老

年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持，通過“買位計(jì)劃”向私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買床位，為低收入老年人提供養(yǎng)老設(shè)施和必要的養(yǎng)老服務(wù)。

3我國城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的規(guī)劃指引

當(dāng)前，我國城市養(yǎng)老設(shè)施的空間問題日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模不足、功能單一、定位模糊、類型不完善和環(huán)境質(zhì)量普遍較差，同時(shí)，其衍生的養(yǎng)老設(shè)施錯(cuò)位現(xiàn)象、邊緣化現(xiàn)象和空間分異現(xiàn)象也嚴(yán)重制約了養(yǎng)老設(shè)施的良性發(fā)展。借鑒國內(nèi)外養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建多層次、多目標(biāo)的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展模式基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市規(guī)劃對養(yǎng)老空間資源調(diào)配的職能與作用，在“差異化、多元化、漸進(jìn)式”的“居家—社區(qū)—機(jī)構(gòu)”養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展政策指引下，落實(shí)養(yǎng)老設(shè)施的用地類型、空間布局和控制方式，為構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)保障體系提供空間載體。3.1養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局原則

3.1.1“老年人空間分布”與“養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局”相耦合

以“老年人空間分布”與“養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局”耦合發(fā)展為原則，確保城市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃符合老年人的空間分布狀況及發(fā)展趨勢；改變以往城市規(guī)劃公共設(shè)施布局靜態(tài)的千人指標(biāo)、服務(wù)半徑配置方法，在規(guī)劃編制中以規(guī)劃單元的老年人口規(guī)模、空間分布狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征及空間發(fā)展趨勢為基礎(chǔ)，參考相應(yīng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，合理確定養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃指標(biāo)和空間位置，確保養(yǎng)老設(shè)施布局與老年人的空間分布狀況相耦合，以促進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施空間資源的合理配置，避免空間缺位與重復(fù)建設(shè)的問題。

3.1.2“老年人的需求”與“養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局”相耦合

以“老年人的需求”與“養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局”耦合發(fā)展為原則，確保城市用地、設(shè)施配置滿足老年人的空間需求。在用地規(guī)劃方面，深化養(yǎng)老設(shè)施用地類

2013年第10期　第29卷

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我國城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引.doc下載

位置及建設(shè)指標(biāo)。3.2養(yǎng)老設(shè)施用地的完善

為應(yīng)對人口老齡化問題，我國城市規(guī)劃逐步完善了養(yǎng)老設(shè)施用地規(guī)范和相應(yīng)配套標(biāo)準(zhǔn)。2011年實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB　50137—2011)，在居住用地(R)的小類用地(R12、R22、R32)中，將養(yǎng)老助殘?jiān)O(shè)施用地納入居住用地的服務(wù)設(shè)施用地，并在公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地中，單獨(dú)在中類設(shè)置社會(huì)福利用地(A6)。但該類用地劃分不明確，一般被定義為市、區(qū)級的社會(huì)福利設(shè)施用地，而街道社區(qū)級的養(yǎng)老設(shè)施已成為當(dāng)前我國養(yǎng)老空間的主要載體，如果不進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)福利用地(A6)的類型，在城市規(guī)劃編制與管理中將陷入“有規(guī)可依，但無地落實(shí)”的困境。

因此，為保障市(區(qū))級、居住區(qū)

級(街道級)養(yǎng)老設(shè)施“落地”，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)福利用地(A6)。建議將其細(xì)分為福利院用地(A61)、養(yǎng)老院用地(A62)，該類養(yǎng)老設(shè)施用地屬于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老用地。其中，福利院屬于市、區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施，用地應(yīng)單獨(dú)布置，政府予以配建；養(yǎng)老院屬于居住區(qū)級(街道級)養(yǎng)老設(shè)施(建設(shè)規(guī)模也可達(dá)到區(qū)級)，應(yīng)結(jié)合居住區(qū)開發(fā)單獨(dú)布置用地。在社區(qū)養(yǎng)老層面，完善居住用地中的老年服務(wù)設(shè)施用地，建議增加老年人鄰里中心、日間護(hù)理中心用地，空間布局上根據(jù)社區(qū)老年人口規(guī)�？蓡为�(dú)布置，或結(jié)合住宅、社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合布置(表4)。3.3養(yǎng)老設(shè)施的分層、分級配置

3.3.1以托老所為核心的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施配置

以“落地”與“落位”、“剛性”與“彈性”控制為原則，確保養(yǎng)老設(shè)施的用地空間，并制定合理的控制方式以便于城市規(guī)劃管理。合理確定老年人居住用地的規(guī)模及空間位置，使老年社區(qū)、老年公寓等居住用地“落地”；采取“落地”與“落位”相結(jié)合的方式控制養(yǎng)老設(shè)施，對市區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施和街道社區(qū)級重要養(yǎng)老設(shè)施采取“剛性”“落地”的控制方式，確定其用地邊界、用地指標(biāo)和建設(shè)指標(biāo)。對于其他養(yǎng)老設(shè)施采取“彈性”“落位”的控制方式，確定其空間

表4 養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃用地

以社區(qū)為單位，配套建設(shè)托老所(老年人日間護(hù)理中心)，或?qū)⒋参惠^少、規(guī)模較小的養(yǎng)老院、敬老院及老年公寓改造為托老所。該類養(yǎng)老設(shè)施為老年人短期托管服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場所，設(shè)有生活起居、文化娛樂、康復(fù)訓(xùn)練和醫(yī)療保健等多項(xiàng)服務(wù)，分為日托、全托和臨托，并為老年人照料者提供社區(qū)支援服務(wù)。該類養(yǎng)老設(shè)施可單獨(dú)占地，或與社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合布置，由社區(qū)予以監(jiān)督和指導(dǎo)管理，政府采取向私營托老所購買床位的政策，為低收入老年人提供社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。參照國家標(biāo)準(zhǔn)和全國同類城市社區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)情況及相關(guān)

居住用地(R)

居住用地(R1、老年服務(wù)設(shè)施用老年人鄰里中心

R2、R3)地(R12、R22、

R32)

日間護(hù)理中心(托老所)

公共管理與公共社會(huì)福利用地福利院用地(A61)福利院服務(wù)設(shè)施用地(A)(A6)

養(yǎng)老院用地(A62)養(yǎng)老院

不單獨(dú)占地，結(jié)合社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合布置單獨(dú)布置，或結(jié)合住宅布置單獨(dú)布置單獨(dú)布置

表5 養(yǎng)老設(shè)施配置類型

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

●○

●

●

政府配置

標(biāo)準(zhǔn)，建議托老所的床位數(shù)為30～50床，床均建筑面積為20　m2/床，建筑面積為600～1　000　m2；同時(shí)，為了完善

集中居住提

供養(yǎng)老服務(wù)

社會(huì)福社會(huì)福利院●利設(shè)施

養(yǎng)老院

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，配套建設(shè)老年人鄰里中心，為老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)生活服務(wù)，包括信息傳遞、中介服務(wù)和家庭照顧服務(wù)等。該類養(yǎng)老設(shè)施不單獨(dú)占地，與社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合布置。

3.3.2以養(yǎng)老院為核心的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施配置

市場化建設(shè)運(yùn)作，集中居住提政府“買位”供養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合社區(qū)居委會(huì)配置

社會(huì)服務(wù)

社區(qū)養(yǎng)老

居住用地中的服務(wù)設(shè)施

老年人鄰里中心/老年之家托老所(日間護(hù)理中心)

●

市場化建設(shè)運(yùn)作，臨時(shí)型照料政府“買位”

以街道為中心配套建設(shè)養(yǎng)老院，并

將床位較多、規(guī)模較大的老年公寓、敬

注：●表示必須配置，○表示宜配置。

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老院及護(hù)養(yǎng)院改造為養(yǎng)老院(床位數(shù)大于50床的按照養(yǎng)老院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造，小于50床的統(tǒng)一納入社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與管理體系)，養(yǎng)老院服務(wù)于街道內(nèi)各社區(qū)的老年人，為其提供長期照料服務(wù)。城市老齡化街區(qū)至少配建一個(gè)養(yǎng)老院，服務(wù)人口為3～5萬，超過5萬可酌情考慮增設(shè)養(yǎng)老院。參照全國同類城市街道級養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)情況及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建議養(yǎng)老院的床位數(shù)為50～200床，建筑面床均建筑面積為20～25　m2/床，積為1　000～5　000　m2；主要采取市場化運(yùn)作模式配建養(yǎng)老院，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入養(yǎng)老院建設(shè)，政府采取向私營養(yǎng)老院購買床位計(jì)劃，為低收入老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施(表5)。

3.4養(yǎng)老設(shè)施的配置與法定規(guī)劃的銜接

總體規(guī)劃層面，從均衡性角度對市級大型養(yǎng)老設(shè)施展開規(guī)劃布局，根據(jù)《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》提出的要求對城市養(yǎng)老設(shè)施用地總量進(jìn)行預(yù)測，落實(shí)市級社會(huì)福利院的用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、床位數(shù)和空間位置，對區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施布局提出指導(dǎo)性意見。

分區(qū)規(guī)劃層面，重點(diǎn)落實(shí)區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施的用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、床位數(shù)和空間位置，并將居住區(qū)級、居住小區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施的用地、建筑規(guī)模指標(biāo)落實(shí)到分區(qū)各規(guī)劃單元中；根據(jù)總體規(guī)劃對城市養(yǎng)老設(shè)施的總量要求，將居住區(qū)及居住小區(qū)級中小型養(yǎng)老設(shè)施用地規(guī)模分配至各分區(qū)的規(guī)劃單元，并對居住區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施布局提出指導(dǎo)性意見。

控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，以規(guī)劃單元為載體，采取不同方式對各級養(yǎng)老設(shè)施的控制要求做出明確規(guī)定。對市、區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施(社會(huì)福利院)采取強(qiáng)制性的實(shí)線控制方式，確定養(yǎng)老設(shè)施用地的位置、邊界形狀、建設(shè)規(guī)模和設(shè)施要求，且原則上不得更改；對居住區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施(養(yǎng)老院)采取強(qiáng)制性的虛線控制方式，明確地塊的位置、規(guī)模及設(shè)施要求等，且原則上不得更改，用地邊界可以根據(jù)具體方案深化確定；對居住小區(qū)級

表6 養(yǎng)老設(shè)施控制方式

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)福利院

養(yǎng)老院

社區(qū)養(yǎng)老老年人鄰里中心

托老所(日間護(hù)

理中心)

注：●表示必須配置，○表示宜配置。

●●○

●

●●

實(shí)線控制虛線控制點(diǎn)位控制虛位控制

強(qiáng)制性強(qiáng)制性指導(dǎo)性強(qiáng)制性

養(yǎng)老設(shè)施(老年人鄰里中心、托老所)采取強(qiáng)制性與指導(dǎo)性相結(jié)合的方式，提出建筑規(guī)模、床位數(shù)等指標(biāo)控制要求，虛位控制的養(yǎng)老設(shè)施在滿足服務(wù)半徑和相關(guān)控制要求的前提下可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況對設(shè)施位置在規(guī)劃單元內(nèi)做出適當(dāng)位移，點(diǎn)位控制的養(yǎng)老設(shè)施在確保設(shè)施規(guī)模的前提下可結(jié)合相鄰地塊開發(fā)與其他項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合建設(shè)(表6)。

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4結(jié)語

隨著人口老齡化的加快發(fā)展，老年人的生理、經(jīng)濟(jì)、健康和生活環(huán)境狀況發(fā)生了較大變化，各種老年人問題已開始體現(xiàn)出與城市空間的種種關(guān)聯(lián)性。人口老齡化不僅僅是城市快速發(fā)展中人口變化的一個(gè)縮影，將對城市空間發(fā)展和轉(zhuǎn)型提出迫切需求。然而，當(dāng)前與老年人相關(guān)的城市規(guī)劃理論、政策、實(shí)踐、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還處于萌芽狀態(tài)，有一定的滯后性。21世紀(jì)中葉將是我國人口老齡化最嚴(yán)重的時(shí)期，積極探索適合老年人的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展策略，將是引導(dǎo)未來老齡化社會(huì)城市空間可持續(xù)發(fā)展的重要支點(diǎn)。

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